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中国高标准农田建设评价“评什么”——《高标准农田建设评价规范》国家标准解读(一)

来源:中国标准化    作者:    发布时间:2016-12-19


高标准农田建设评价是强化高标准农田建设监测监管、促进国家高标准农田建设任务落实的一项重要手段。《高标准农田建设评价规范》国家标准旨在统一尺度,规范建设,为全国高标准农田建设提供统一的评价尺度和方法,统一度量衡。

中国高标准农田建设评价“评什么”?

根据《高标准农田建设评价规范》,该标准规定了基本概念,明确了评价范围和时点,特别是明确了评价对象和内容。

《高标准农田建设评价规范》给出了高标准农田、高标准农田建设、建设任务、建设质量、工程质量、耕地质量、建设成效、建设管理、社会影响、高标准农田建设评价等基本术语,统一了高标准农田建设评价的有关概念。其中,高标准农田、高标准农田建设沿用了《高标准农田建设通则》给出的定义。即高标准农田指“土地平整、集中连片、设施完善、农电配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强,与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产,划定为基本农田实行永久保护的耕地”。高标准农田建设指“为建设高标准农田,改善或消除主要制约因素,全面提升农田质量而开展的土地平整、土壤改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电以及其他工程建设,并保障其高效利用的建设活动。”

在评价范围和时点上,《高标准农田建设评价规范》国家标准提出,依据国民经济与社会发展规划、全国高标准农田建设总体规划和建设标准的要求,由各级政府组织本行政区内的高标准农田建设评价工作。评价范围为各级行政区内组织开展的高标准农田建设活动,评价时点为每年年末和规划期末。

规范明确了评价对象和内容。《高标准农田建设评价规范》提出,评价对象应为各级行政区内高标准农田建设总体情况,包括建设过程和结果。评价内容包括建设任务、建设质量、建设成效、建设管理和社会影响等方面,概括为“数、质、效、管、影响”五个方面。其中,建设质量包括工程质量和耕地质量。

为此,《高标准农田建设评价规范》建立了不同目标需求下的评价内容体系。一是“建设数量”评价。即对《全国高标准农田建设总体规划》提出的高标准农田建设任务完成情况进行评价,包括建成的高标准农田面积、各类工程数量和资金投入量等。

二是“建设质量”评价。即按照《全国高标准农田建设总体规划》和《高标准农田建设 通则》提出的有关建设标准进行评价。《高标准农田建设评价规范》融合了高标准农田建设标准所提出的工程质量目标,吸纳了耕地地力和农用地质量有关评价因子,综合提出建设质量评价指标。

三是“建设成效”评价。按照《全国高标准农田建设总体规划》提出的“以粮食单位面积产量为重点,对高标准农田的利用、产出效益、防灾减灾效果进行跟踪分析”的要求,评价指标体系包括经济、社会、生态、资源环境等方面。

四是“建设管理”评价。即按照《全国高标准农田建设总体规划》要求对高标准农田建设和管理工作开展情况进行评价,评价内容包括制度建设执行、日常监测监管、后期管护、建成高标准农田基本信息上图入库等情况。

五是“社会影响”评价。从社会学的角度,开展社会影响评价,对评价对象进行间接评价。评价内容涉及农村地区人口变化、农民收入增加、贫困人口减少、农民生活方式转变、农业生产发展、农村社会进步等方面。

标准应以促进最佳经济社会效益为目的。《高标准农田建设评价规范》明确,高标准农田建设评价指运用特定的标准和方法,对高标准农田建设过程、结果的全部特征和价值进行综合判断的过程。

从评价工作定位来看,评价工作要与考核工作相结合,评价的目的是为了考核建设任务完成情况,评价结果是进行考核的依据。因此,高标准农田建设评价既属于后评价,也属于绩效评价的范畴。

从评价主体看,高标准农田建设评价主要是指上一层级对下一层级落实高标准农田建设任务情况的评价,以及各级政府对相关部门推进高标准农田建设情况的评价,评价结果主要为各个层级和部门开展高标准农田建设评价工作提供一般性、通用性的技术指导和遵循,重点评价建成后的总体效果。重中之重是对县级政府进行评价。

从评价内容和指标来看,评价对象离不开具体的项目、地块和工程,单个工程、地块和项目等为评价工作提供了基础数据,并服务于具体评价目标。

《高标准农田建设评价规范》主要适用于高标准农田建设总体评价,同时兼顾项目和地块评价,满足不同层次、不同部门对于高标准农田建设评价的各项需求。从中央文件和《全国高标准农田建设总体规划》对高标准农田建设管理的要求看,高标准农田建设评价与财政部门倡导开展的绩效评价和发改等部门倡导开展的建设项目后评价具有相似性。国内外绩效评价和建设项目后评价的内容主要涉及两个方面,即行为过程和行为结果。对于行为过程的评价,主要包括制度执行、工作程序和效率等;对于行为结果的评价,绩效评价和建设项目后评价有一定的区别。绩效评价偏重于工作完成情况和取得的成效,既有工作内容和工作量,也有成绩、效益等成效;建设项目后评价则侧重于质量、性能、效益和影响等方面,其中,质量和性能直接有关,效益包括经济、社会、生态等方面,影响涉及社会、生态、资源环境等。根据国内外公共项目评价理论方法,借鉴美国和世界银行公共项目绩效评价指标体系的划分方法,构建出我国高标准农田建设评价的内容体系、指标体系和工作体系等。从评价目标来看,评价内容应为一定区域内、一定时间内高标准农田建设完成的总体情况,包括建设数量、质量、成效和管理等。

规范不宜单一对地块和项目进行评价,但会基于地块和项目提出评价内容和指标,因而能够为项目和地块的评价工作提供指导。根据国内外公共项目评价工作经验以及我国近年来土地整治绩效评价研究成果和实践成果,将规范主要定位于高标准农田建设完成后的总体评价,同时给出项目和地块的评价指标和方法,能够满足不同层级、不同部门开展高标准农田建设评价工作。

 

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