对接用地规划 重塑国土空间--对“十三五”时期土地整治规划编制思路的建议

来源:2015-5-1《中国国土资源报》         作者:汤怀志 郧文聚          发布时间:2015-05-06

《土地管理法》和《节约集约利用土地规定》等法律法规都表明,经济社会发展对国土整治的客观要求是编制土地利用总体规划的基本依据,也是其重要内容,土地整治规划是建设法治国土的重要一环。土地整治规划主要阐明土地整治战略,确定未来五年土地整治的指导思想、基本原则和目标任务,明确规划实施的保障措施,与国民经济和社会发展五年规划耦合,是规范有序开展土地整治工作的基本依据和纲领性文件。因此,土地利用总体规划和土地整治规划应互为补充,各有侧重地共同调控经济社会发展的“底盘”,为实施可持续发展战略起到支撑作用。

我国土地整治规划既有实践基础也有国外经验借鉴

自1998年修订的《土地管理法》实施以来,我国已编制实施两轮土地整治规划,分别是2003年颁布实施的《全国土地开发整理规划(2001~2010年)》和2012年颁布实施的《全国土地整治规划(2011~2015年)》。而且,后者由国务院批准实施,成为国土资源领域首个进入国家国民经济社会发展五年规划体系的专项规划。

经过10余年的探索实践,全国构建形成了国家、省、市、县四级规划体系,发布了省、市、县三级地方规划编制规程或要点,明确了当前阶段农田整治、市地整治、村庄整治、土地复垦、土地生态整治五大核心任务,形成了土地整治示范建设、土地整治重点区域、重大工程等多个实施抓手,创新实践了城乡建设用地增减挂钩试点、城乡低效土地再开发等土地整治实施机制。

“十二五”以来,湖南、浙江等8个省市陆续出台了土地整治条例等地方性法规和政府规章,为加强和规范土地整治工作提供了强有力的法律保障。扬州市全域式规划、上海市郊野单元规划、北京市海淀区生态导向型规划、嘉兴市基层规划探索等,都为全国规划编制提供了示范和借鉴。同时,广西龙州“小田并大块”耕地整治模式、广东“三旧”改造、四川郫县村庄综合整治、北京海淀探索规划实施机制等实践探索都为拓宽土地整治模式、创新规划实施机制积累了经验。

从国际土地整治发展的历程和趋势来看,土地整治成为推动农业发展、协调城乡发展的重要动力,有完善的法律法规作为制度保障,并越来越重视促进城乡土地格局、生态景观建设、公众参与机制建设、共同投入机制与产业化运作等,这也为完善我国土地整治规划实践提供了参考借鉴。

具体来看,国外土地整治的历史可以追溯到中世纪,德国、荷兰、法国、俄罗斯等国家开展土地整治的时间较早,澳大利亚、加拿大、日本、韩国和我国台湾地区等也都开展了卓有成效的土地整治工作。1886年德国颁布了第一部《土地整治法》,土地整治成为实施空间规划的重要措施,空间规划一般会编制控制性详规和更具体的建设规划,这种规划体系类似于我国的土地利用总体规划和土地整治规划。荷兰早在1924年颁布了第一个《土地整理法》,并编制了专门规划,其后颁布的《空间设计规划法案》明确规定了地区空间规划与土地整治项目布局的关系。其他国家,如日本的全国国土形成规划、韩国的国土综合开发规划等也都明确了土地整治的作用。

总体来看,我国土地整治规划既有国内实践基础,也有国外经验借鉴,“十三五”时期土地整治规划应更注重科学性、实践性和可操作性。

土地利用规划体系需要编制实施型土地整治规划

目前来看,我国土地利用规划体系仍存在实施型规划缺位、多规整合困难、目标管理偏差等三方面问题。就本质属性而言,土地整治规划重在从实施层面通过土地整治工程、措施,重塑利用不足或利用不当的国土空间。为此,应通过制定实施有期限的土地整治规划,作为五年规划体系的补充和完善。

一方面,因实施型规划缺位,导致土地利用管理与实践的冲突,需要五年实施期限的土地整治规划相衔接。目前,国土资源部门主要采取“15+1”的规划管理方式:“15”是指规划期为15年的土地利用总体规划,是各项管理的总纲;“1”是指土地利用年度计划,依据每年经济社会发展形势下达2~3次用地指标,调控当年全国用地配置。然而,这种“15+1”模式缺少中间层次的实施型规划,导致土地利用总体规划不单要制定区域土地利用的总体战略,还不得不具备极强的约束性和层层落实的强制性。编制内容事无巨细,空间安排落到地块,这明显有悖于长期规划的特性。作为规划的补充,每年计划指标的调控能力有限但弹性却很大,这使规划越到基层越不接地气,规划期越临近实施性则越差。一旦开展某项规划中未涉及的具体工作时,首先面临的工作就是“调规”。

这就意味着更加需要五年实施期限的土地整治规划,衔接土地利用总体战略,快速响应经济社会发展,引导土地利用计划安排,达到合理合规调整优化国土空间布局的目标。

另一方面,因土地利用规划期限长短不一,导致在规划编制时舍远期求近期,需要土地整治规划针对五年内的区域发展要求,对国土空间实施局部、可操作的调整提升。上世纪末,土地利用规划和城市规划的衔接、融合问题就已经引起了社会各界的广泛关注,这种理论探讨和实践探索持续至今,从技术上讲已经不存在太多难点,更多阻碍集中在规划定位、任务设置和职能分工上。当前,各地正如火如荼地开展“三规”、“四规”合一工作,其逻辑是以经济社会发展的五年规划为指导,与15年~20年的土地利用总体规划、城市总体规划的空间布局安排相衔接,这样的“蓝图”绘到底也就是五年。

对地方政府、管理部门而言,最“合适”的做法必然是舍远期求近期,规划编制中以最小成本完成上级部门下达的基本任务,空间安排上则根据后备资源情况,空间充裕则尽可能留白,紧缺则通过调规等方式规避约束,甚至不惜违法违规。为此,要实现科学融合,必须要有目标任务、规划期限与之相匹配的实施型规划,在战略规划的指导下,针对五年内的区域发展要求,对国土空间实施局部、可操作的调整提升。

此外,因理解认识上的偏差,导致土地规划只关注指标管理,需要加强对国土空间的立体管理,以土地整治规划重塑国土空间格局。当前,社会上对规划形成了一种认识偏差:五年规划管项目、土地规划管指标、城市规划管布局。国土资源部门作为土地资源的主管部门,是要从整体上配置各类、各行业用地,实现总体效率最优、可持续,仅对指标进行管理显然很难达到这一目标。

特别是当前经济发展全面进入转型升级期,传统农业、制造业正在进入改造升级阶段,后工业化城市的发展进入内部空间的优化阶段,指标、边界的管理已经不能满足国土空间管理的需要,要转变方式,注重空间效率、空间服务品质的提升,加强对国土空间的立体管理。具体可包括:规划管制、审批许可、市场调节、整治投入四大调控手段,尤其是土地整治工程、措施,通过长期、精确地改造、提升,达到重塑国土空间格局的目的。

“十三五”时期,土地整治规划编制要有制度创新

“十三五”是我国全面建成小康社会的决定性时期,也是第三轮土地利用总体规划颁布实施的最后一个五年实施期。新常态下科学部署“十三五”时期土地利用安排,尤其要准确定位土地整治规划,既要顺利完成土地利用总体规划布置的主要任务,更要主动适应、调整规划目标,在任务设置、编制程序上与各级五年规划编制相耦合,在指导思想、制度设计上有所创新,支撑经济社会的转型升级。

建立完善国土规划体系。采取“50+15+5+1”的模式,加快推进国土规划的颁布实施,使之成为国土空间的顶层设计,指导我国未来50年~100年的国家空间战略设计;明确土地利用总体规划的战略定位,从中长期(15年~20年)谋划国土空间格局;强化土地整治规划的实施型、滚动型定位,转变工作方式,主动衔接各级五年规划;加强规划实施评估,增强土地利用年度计划管理的科学性。

科学编制土地整治规划。加快改进完善规划编制技术方法,突出区域资源差异性、经济社会发展的阶段性不同需求,因地制宜采取适宜的规划手段,提高决策水平。进一步明晰土地整治范畴,合理部署土地整治布局、工程,加快以空间功能为导向、优化空间格局配置、提升空间服务品质的规划空间分析技术研究,提升规划科学分析技术水平。

加快土地整治立法工作。我国土地整治起步晚,现行的规范几乎都是以国家政策、规章和地方法规等形式出现,且分布零散,在概念内涵、范围界定上也不够清晰,导致了土地整治实践工作中主体不明、程序混乱、权责不一等诸多问题。为此,必须加快推进国家立法机关颁布相关法律的进程,弥补现行土地整治规范效力低下的不足,以规范指导各类土地整治活动。

注重提升服务保障能力。土地整治规划要紧扣五年实施型规划的定位,更加注重市、县层面的可操作性,更加注重项目落地,通过项目的空间布局、实施模式、实施标准、实施机制等来落实地方政府的发展政策,并构成行政管理的依据。内容上,更加注重国土空间功能,用生产、生活、生态多重功能以及服务经济社会发展的视角重新审视土地整治的目标和任务。手段上,更加注重公众参与和市场化工具,科学界定政府、公众、企业关系,提倡由政府基于公共利益、区域统筹发展、可持续发展等目标制定并实施规划,由市场实施土地整治项目,提升规划的服务能力。

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