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从“土地整治”到“国土综合整治”

来源:人民政协报    作者:高志民    发布时间:2017-12-29


 

 
 
 

近日,《土地整治蓝皮书:中国土地整治发展研究报告No.4》发布。蓝皮书是由国土资源部土地整治中心土地整治蓝皮书课题组组织编写,全面反映了2016年中国土地整治发展实践、综合成效、探索创新的年度性研究报告。

土地整治新内涵:

不再是“开源”和“挖潜”

蓝皮书指出,30多年城镇化的快速发展,在极大丰富物质精神文明成果的同时,也带来了日益严峻的资源环境问题。生态文明战略对土地整治提出了新的更高要求,需要从理念、目标、对象、组织方式等方面得到积极响应。

“创新了土地整治理念、深化了土地整治目标、拓展土地整治对象、优化了土地整治组织方式。”国土资源部土地整治中心主任范树印评价说,土地整治作为土地管理的重要组成部分,长期以来主要秉承“开源”和“挖潜”的理念,如增加耕地面积,盘活城乡建设空间等,对国土空间的复合功能,以及人文环境等因素考虑不足。生态文明背景下,需要围绕优化国土空间开发格局、提升国土利用的质量和效率,使土地整治成为空间治理的重要手段。

整治目标不仅是耕地质量提升、配套设施完善、权属调整优化和权益维护保障,其内涵还需要进一步深化。针对当前国土开发利用中产生的问题,如水土流失、土壤污染、人居环境恶化、乡村风貌破坏、基础设施和基本公共服务设施不足、生态廊道破碎等,开展国土功能修复,建立多目标的综合整治平台,发挥土地整治的综合效益。

现行土地整治涉及农用地、未利用地和建设用地类型,主要集中于耕地、工矿用地、荒草地等类型。生态文明背景下土地整治的对象应不拘泥于现有土地利用类型,要更多从国土功能修复与提升的角度,强化对基础性生态用地、人居环境类用地、海岸带生态的整治等。

土地整治一直强调多元化的投资渠道,但实践中大多是政府牵头、公共财政投入为主。投资主体和利用主体的错位配置、公众参与的不足,容易限制整治方案的操作性,从而影响整治成效。农用地整治中涉及的增值收益分配额度有限,弊端不易显现,而在综合整治中,往往涉及众多利益主体和较高的增值收益,需要更多地引入公众参与决策、更广地扩展投资渠道来保障土地整治的顺利推进。

土地整治改革核心:理顺政府和市场的关系

蓝皮书指出,推进农业供给侧结构性改革,关键是改革,动能在改革,成败看改革。

改革的核心是理顺政府和市场的关系,范树印认为,通过国土整治实现了“三大激活”,一是激活市场,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,让市场力量引领结构调整;二是激活要素,改革优化现有的资源要素配置,着重做好资金整合和撬动的文章,深化集体产权制度改革,探索建立农业农村发展用地保障机制,为农业供给侧结构性改革提供必备的资金、土地等物质条件;三是激活主体,加快培育农业新型经营主体,发展农业适度规模经营,激活各类人才到农业农村创新创业。

深化改革,就要充分发挥土地整治的抓手和引擎作用,唤醒农村沉睡资源。

记者了解到,通过以土地整治为平台,发挥土地整治规划统筹引领作用,多层次多形式推进涉农资金整合,提高了资金使用效率,激发了资金集聚效应,能够集中力量把最该办的事办好。

充分发挥土地整治对农村投资的拉动作用。据测算,土地整治每投资1万元,可以直接拉动相关行业投资2.28万元。按照国务院批复的全国土地整治规划,“十三五”期间通过土地整治要建成2.3亿~3.1亿亩高标准农田,总投资约需4100亿~5600亿元,对农业农村发展的拉动撬动作用显而易见。

通过拓展补充耕地途径,统筹实施土地整治、高标准农田建设、历史遗留工矿废弃地复垦、城乡建设用地增减挂钩等,新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务,并按照谁投资、谁受益的原则返还指标交易收益。

进一步释放政策红利还有,允许集中连片特困地区和片区外国家级、省级扶贫开发工作重点县将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用,同时打通增减挂钩与占补平衡政策,允许增加的耕地作为补充耕地指标,向省域内经济发达地区有偿调剂使用,推动脱贫攻坚向纵深推进。

允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式,重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。

“土地整治+”理念

引领土地整治提档升级

蓝皮书指出,目前全国各地根据当地经济社会发展状况和自然资源禀赋特点,积极践行“土地整治+”理念,用土地整治“1+N”模式,逐步形成以“土地整治+”为主要方向的新工作格局,涌现出一批可总结、立得住、叫得响、可推广的典型经验做法。

黑龙江省依托土地整治重大工程,在三江平原东部进行农田集中连片整治,配建田间灌排设施,提高耕地质量等级,单块耕地面积150亩以上,实现了从低产田到高产田转变,为黑龙江省现代农业发展插上了腾飞的翅膀。

国土资源部土地整治中心总工程师贾文涛告诉记者,“土地整治+现代农业”,打造农业现代化发展平台。各地结合农业产业发展方向,通过科学规划设计,实现小块并大块,配建必要的农业生产基础设施,改善土地生产功能,使整治后耕地更加适应农业产业规模化经营要求。

“土地整治+精准扶贫”,助推贫困地区脱贫攻坚。土地整治成为精准扶贫的有效抓手,让贫困搬迁群众移得出、稳得住、能致富,为巩固扶贫开发成果作出了巨大贡献。宁夏回族自治区将中北部土地整治重大工程和中南部生态移民工程相结合,在移民迁入区建设引黄工程,连片开发耕地,解决了34.6万移民生产用地问题,同时将腾退建设用地复垦为林地、草地等生态用地,促进了贫困地区全面发展。

“土地整治+生态治理”,改善人居环境,建设美丽乡村。据了解,各地在土地整治实践中融入生态、人文景观保护等理念,运用新材料、新技术、新工艺,加强农田生态景观和农村乡土风貌建设,充分发掘自然资源的生态价值,满足了民众乡村旅游、休闲等需求。四川省成都市遵循尊重自然风貌、尊重农民生产生活习惯、最大限度保护农耕文明和乡村景观文化的原则,将土地整治与城乡建设用地增减挂钩项目结合起来,建设特色民居、公共基础服务设施和鱼稻共生种养基地,实现农业景观、生态保护和文化传承的有机结合,建成居住现代、就业便利、环境整洁、邻里融洽的“小规模聚居、组团式布局、微田园风光、生态化建设”美丽乡村,提高了农民的生活品质,实现了国人内心深处的愿景———“看得见山,望得见水,记得住乡愁”。

“土地整治+新型城镇化”,搭建城乡统筹发展的平台。随着城乡建设用地由“增量管理”向“流量管理”转变,一些地方通过建设用地整理,形成建设用地空间流动、土地增值收益空间转移的双向流动机制,为乡村发展获取城市资本要素,实现土地整治成果城乡间的共享,最终带动城乡良性互动和协调发展。

“土地整治+村民自建”,提升农村社会治理能力。贵州全省推行土地整治“村民自建”模式,让村集体成为施工主体,农民参与施工、管理和建成后的运营维护,增强了村集体经济可持续发展能力。湖南省按照“自定、自筹、自建、自管”原则,给予广大农民自主开展土地整治的权利。全国各地充分发挥农民和集体经济组织主体作用,农民自发组织,集体统筹规划,调动各方力量实施土地整治,壮大了集体经济实力,增强了集体凝聚力和号召力,提升了乡村治理能力和水平。给农民更多存在感、获得感。

范树印表示,“土地整治+”是土地整治发展的高级形态。实践证明,“土地整治+”理念将在今后相当长一个时期内引领土地整治提档升级,让土地整治发挥更大的经济、社会和生态效益,成为新常态下促进经济发展方式转变、推进农业供给侧结构性改革、增强农业农村发展新动能的重要平台和抓手。

厘清我国耕地数量质量“家底”

2016年,耕地质量等别调查成果显示,我国优等地面积为0.58亿亩,占全国耕地评定总面积的2.9%;高等地面积为5.37亿亩,占26.5%;中等地面积为10.7亿亩,占52.9%;低等地面积为3.59亿亩,占17.7%。

与以前的评价成果相比,我国优、高、中、低等耕地面积比例结构保持稳定。

据范树印介绍,全国耕地评定为15个等别,1等耕地质量最好,15等最差,全国耕地质量平均等别为9.97等,耕地质量等别总体偏低。将全国耕地按照1~4等、5~8等、9~12等、13~15等划分为优等地、高等地、中等地和低等地。

耕地质量等别成果已在省级政府耕地保护责任目标考核、耕地占补平衡管理、永久基本农田划定与保护、土地整治和高标准农田建设、土地整治规划编制等多方面得到广泛应用。

全国土地质量地球化学调查成果显示,我国中东部地区发现5244万亩富硒耕地。种植富硒作物可有效带动贫困地区农业产值增加,已成为地方政府实施精准扶贫的重要抓手。

调查发现重金属污染或超标耕地比例占8.2%,覆盖面积11387万亩,主要分布在南方的湘鄂皖赣区、闽粤琼区和西南区。无重金属污染耕地12.72亿亩,占调查耕地总面积的91.8%,主要分布在苏浙沪区、东北区、京津冀鲁区、西北区、晋豫区和青藏区。该项成果为有针对性地实施土地整治土壤修复、耕地轮作休耕提供了重要数据基础。

耕地后备资源调查评价成果显示,全国耕地后备资源总面积8029.15万亩。其中,可开垦土地7742.63万亩,占96.4%;可复垦土地286.52万亩,占3.6%。

结合当前水资源利用限制等条件分析,耕地后备资源中属于近期可开发利用的后备资源3307.18万亩。其中,集中连片耕地后备资源940.26万亩,占近期可开发总量的28.4%;零散分布耕地后备资源2366.92万亩,占近期可开发总量的71.6%。

全国耕地后备资源总体上体现出区域分布不均、后备资源明显减少、零星破碎分布、受生态环境制约影响较大和近期可供开发利用数量有限等特点。

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