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“土地整治+”典型模式报道之三:土地整治,挖掘乡村价值

来源:《中国科学报》2017-09-27第5版 农业周刊    作者:秦志伟    发布时间:2017-12-29


  这几天,上海市建设用地和土地整理事务中心项目实施科科长刘伟碰到了一件让他很欣慰的事,他无意间发现越来越多的乡镇负责人开始在朋友圈转发关于土地整治的内容,这种现象在以前是没有的。

  而这种现象对于计划迈向卓越的全球城市的上海来说,更具有特殊意义。长期以来城市规模膨胀只是让土地城镇化了,但人口并没有达到真正意义上的城镇化。党的十八大首提新型城镇化,要义就是推进以人为核心的城镇化。

  “新型城镇化背景下,要让土地整治变成乡村建设的活动,不只是硬件建设。”上海市建设用地和土地整理事务中心主任顾守柏告诉《中国科学报》记者,乡村建设包括乡村资源的挖掘、乡土文化的传承、新业态的培育等。

  这是时代赋予土地整治的一项新任务,即做推进新型城镇化的重要抓手和平台,而上海市运用全域思维打造的郊野公园就是一条值得借鉴的路径。

  

  书记镇长一起来取经 

  

  从上海市区驱车约60公里来到金山区廊下镇政府所在地,这里一览无余的景象让记者有些惊讶。刘伟向《中国科学报》记者介绍,廊下镇政府没有围墙,看起来就像一个公园,晚上市民还会来到这里跳广场舞。

  位于沪浙交界处的廊下镇属纯农地区,是金山区现代农业园区所在地,与园区实行镇区合一行政管理体制。提起上海市金山区,人们并不陌生。2014年,全国64个、上海唯一的首批国家新型城镇化综合试点落户金山区。

  在金山现代农业园区规划展示馆旁的一间会议室里,正在召开金山廊下镇的土地整治项目经验交流会。《中国科学报》记者在现场看到,各乡镇的书记和镇长到廊下镇学习郊野公园建设的经验,廊下镇党委书记沈文正在一一回应他们扔过来的一大堆问题。

  因为廊下镇是第一个敢吃螃蟹的乡镇,这才招来各乡镇前来取经。2015年10月,廊下郊野公园成为上海首个开园的先期建设试点公园,这也引起社会的广泛关注。

  事实上,长期以来,乡村价值被人们忽略,如何改变乡村在城乡关系中的被动角色,如何挖掘乡村应有的价值是一个值得深入探讨的课题。

  金山区现代农业园区管委会副主任涂继美向《中国科学报》记者介绍,廊下镇在土地整治项目开展过程中,不再囿于对土地整治的狭义理解,而是致力于实践“土地整治+”新理念,更加注重当代城乡关系下对乡村独特社会、文化、生态、产业等价值的挖掘。

  走进廊下镇特色民居家园,小区建筑风格是极具廊下特色的白墙、黛瓦、观音兜,再加上道路、绿化等配套基础设施,形成了一条辨识度极高的风景线。

  据悉,这个特色民居主要用于廊下镇市级土地整治项目区内搬迁农户的安置房,是廊下镇市级土地整治项目的一部分。

  参观时正好遇到67岁农户夏小弟,他与小儿子正在晾晒自家地种植的芝麻。他家是2015年搬迁过来的,原来的两套旧房子换了两套共400平方米的小别墅,夏小弟告诉《中国科学报》记者,他对目前的居住条件和环境质量比较满意。

  在顾守柏看来,该项目建设不仅改善了农民居住条件和环境质量,也基本实现了节约土地资源、促进农业适度规模经营和生产方式转变,切实推进农民集中居住的初衷。

  

  远郊是城乡互动的短板 

  

  廊下镇是上海的远郊地区,而激活远郊地区正是上海建设郊野公园的初衷之一。“大多集中在规划集中建设区外的郊野农村地区,地类以集体所有的农用地为主。”刘伟告诉记者。

  从2011年起,上海市在资源环境约束的形势下,针对建设用地资源不足、生态环境压力增加、郊区发展短板等问题,启动市级土地整治示范项目试点工作,积极以土地整治为平台,整合水利、农业等涉农政策、资金集中投入,进行了农用地、低效建设用地和农村宅基地综合整治实践,并初步形成了政府主导、部门联动的工作格局。

  实际上,土地综合整治同时具备涉农建设、涉农投资、综合施策的性质,成为郊野公园建设的必然选择和唯一路径。沈文对此深有感受,“现在我只盯土地整治项目。”

  刘伟介绍,郊野公园不是一般意义上的城市公园,它是以郊区基本农田、生态片林、自然村落、历史风貌等现有生态人文资源为基础,通过土地综合整治,在郊区关键生态节点建设的郊野开放空间。

  这样的开放空间成为了城乡互动的平台。记者一行驱车两个多小时又来到了崇明县三星镇。记者对三星镇以土地整治项目为平台,整合相关政策资金打造的海棠花苑印象深刻。在这里,不仅能看到品种多样的海棠树,在蜿蜒的小河旁,还时常有白鹭飞来飞去。

  三星镇副镇长陆华告诉《中国科学报》记者,晚上来这里散步的村民越来越多。海棠花苑与三星镇协进村隔着一条河,最近经常有村民来陆华的办公室,希望镇政府能架一座桥,让他们方便来海棠花苑散步。

  而通过土地整治打造的生态廊道也吸引了城市的居民前来,他们或探讨摄影,或赏花品茗,或游憩休闲,同时还可以体验乡村农事。

  在上海市建设用地与土地整理事务中心项目实施科副科长夏菁看来,如果说廊下郊野公园主打农业牌,那么三星郊野公园则是主打生态牌。

  总体而言,“郊野公园的建设是生态文明视角下的城乡综合功能承载区和创新实验区,本质上是生态型土地整治项目,是一种绿色基础设施建设工程。”顾守柏说。

  据悉,上海市首批规划的7个郊野公园,目前已有5个正式开园。当前,郊野公园正成为市民休闲的好去处、乡村体验的新热点、乡村文化展示的新舞台,也是农业接二连三的新载体、农民增收的新契机。

  

  全域思维:空间上优化布局 

  

  事实上,上海以土地综合整治助力新型城镇化发展的思路值得借鉴。和上海一样,许多城市的发展都会面临人口高度集中、土地等资源供需矛盾突出的现实,亟待改革国土资源管理思路,转变土地利用方式。

  据介绍,在“建设用地负增长”的底线约束下,上海国土资源管控压力巨大,主要表现在粗放低效利用与土地资源紧缺的矛盾、耕保形势严峻与健康产能建设的矛盾、生态空间不足与绿色游憩需求的矛盾、城乡二元结构与农村发展滞后的矛盾等。

  以粗放低效利用与土地资源紧缺的矛盾为例,改革开放30年以来,上海城市发展和土地利用以外延式扩张为主,消耗了大量土地资源。

  据统计,截至2014年底,上海市建设用地总规模3124平方公里,接近2020年土地利用总体规划所确定的“天花板”(3185平方公里),可用增量空间仅为61平方公里。

  从用地结构上看,上海工业用地总量为748平方公里,占建设用地比例为24%。同时,集建区外存在的现状工业用地面积约为198平方公里,“分布散、效率低。”顾守柏告诉记者。

  于是,上海结合自身资源、人口、环境紧约束现状,对土地整治的综合战略进行重新定位:在保障实现“有效补充耕地、确保国家粮食安全”的土地整治基本要求的前提下,着力实现土地整治内涵的4个转变,实现上海城乡经济、社会、生态和文化在空间上的有机统一。

  其中,“4个转变”之一便是土地整治对象由局部土地整理转向全域用地的“增减挂钩、流量管控、结构优化”。顾守柏判断,从生态宜居城市和转型发展的要求来看,上海建设用地从“增量管理”转向“流量管理”是必然趋势。

  郊野单元规划就是全域思维的体现。不难看出,廊下郊野公园和三星郊野公园都是从镇域层面进行的全域统筹安排和城乡宏观发展战略目标在微观层面的落地。

  参观前,刘伟给了记者一张上海市郊野公园的分布图。从中可以看出,上海市立足总体空间,对郊野地区实现了全覆盖单元网格化管理。

  新的变化对土地整治项目在不同阶段提出新的要求。金山区廊下镇市级土地整治(二期)的规划具有代表性,涂继美将其分为基础目标和发展目标。

  “基础目标是增加耕地数量、提高耕地质量、推动建设用地减量,简称现代农业、水环境改善和农林水复合利用示范基地。”涂继美告诉《中国科学报》记者。

  接下来就要进入发展目标,即建成以生产、生活和生态为核心,融农村、农业和农民于一体,第六产业蓬勃发展的田园马拉松特色小镇。

  在顾守柏看来,未来国土管理应深化落实市委、市政府确立的“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本策略,以土地利用方式转变促进城市发展模式转变,“这也是破解上海新型城镇化进程中土地资源制约、提高用地综合效益、整理未来发展战略空间的创新和探索。”顾守柏说。

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