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全域土地综合整治 着力释放综合效——立足地方实际筑牢美丽乡村建设平台

来源:中国自然资源报百家号    作者:贾文涛    发布时间:2020-10-29


  2003年以来,浙江省委省政府一以贯之地推动实施“千村示范、万村整治”工程,2018年又部署实施乡村全域土地综合整治与生态修复工程,造就了万千生态宜居美丽乡村,树立了乡村振兴和生态文明建设的标杆。2019年12月,自然资源部下发通知,在全国范围内部署开展全域土地综合整治试点工作,是践行习近平生态文明思想,推动农业农村现代化、拓展高质量发展新空间的重要举措。

  辩证理解全域土地综合整治的“变”与“不变”

  自党的十七届三中全会提出“大规模实施土地整治”以来,土地整治事业不断发展壮大,对优化土地资源利用、支撑经济社会可持续发展发挥了重要作用。2018年3月,《土地整治术语》行业标准发布实施,这是继2015年“土地整治工程技术人员”纳入国家职业分类大典、2016年“土地整治工程”专业纳入教育部本科专业目录、2017年“土地整治服务”纳入国民经济行业分类新国标之后,土地整治行业的又一件具有里程碑意义的重大事件。根据《土地整治术语》,土地整治是土地开发、土地整理、土地复垦、土地修复的统称,是指在一定区域内,为满足人类生产、生活和生态功能需要,依据相关规划,对未利用、低效和闲置利用、损毁和退化土地进行综合治理的活动。城乡建设用地增减挂钩、城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦利用、高标准农田建设等专项活动,都属于土地整治的范畴。除了传统意义上的低效土地整理、损毁土地复垦、未利用土地开发之外,将污染、退化土地修复纳入土地整治体系,形成“四位一体”的土地整治工作格局,顺应了新时代生态国土建设的新要求,是贯彻绿色发展理念的应有之义。

  全国各地多年来的探索特别是浙江省的生动实践表明,土地整治是解决国土空间问题、建设生态宜居美丽乡村的重要平台和抓手。步入社会主义生态文明新时代,社会主要矛盾已发生变化,面对新形势新任务新要求,需要以更高的站位、更宽的视野、更大的格局谋划和推进土地整治。全域土地综合整治可以看作是土地整治发展的高级阶段,更强调“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”的综合性特征,推进全域土地综合整治是顺应和满足人民日益增长的美好生活需要的关键之举。

  从土地整治拓展、转型、升级到全域土地综合整治,其“变”与“不变”可从以下几个方面进行辩证分析。一是指导思想。要以习近平生态文明思想为统领,把尊重自然、顺应自然、保护自然的理念和节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,切实贯彻到整治工作的各方面和全过程。二是实施范围。从相对分散、独立、单一类型的土地整治项目,到依据“多规合一”的实用性村庄规划,以乡镇为基本实施单元,进行全域整体设计、全域综合整治,节约集约再布局。三是整治对象。要贯彻“生命共同体”理念,把国土空间作为相互依存、有机联系、休戚相关、生死与共的生命整体,从对土地这一特定要素的整治,向山水林田湖草全要素综合整治转变。四是目标内涵。更注重优化国土空间格局、提高资源利用效率、改善生态环境质量、提升国土空间品质,把生态安全、资源安全放在更突出的位置,更强调生态服务功能提升和文化内涵。五是方法路径。从田水路林村综合治理向山水林田湖草系统治理转变,坚持整体保护、系统修复、综合治理,对国土空间全要素统筹兼顾、整体施策、多措并举,更强调系统性、整体性、综合性。六是整治措施。要破除“工程思维”,把多措并举落到实处,相较于过去的土地整治工程体系,更强调把生物措施、农艺措施与工程措施结合起来,还要用技术手段解决好自然恢复为主的问题。七是整治模式。需要结合新理念、新目标,针对不同区域、不同对象、不同类型,采取不同的整治模式,整治模式应当具有创新性、实用性、综合性、动态性的特征。八是政策机制。在政策上要改变“单打一”的局面,以耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等政策为纽带,打通政策,创新机制,坚持多功能定位、多政策运用、多元化投入、多样化实施。

  总的来看,全域土地综合整治要突出生态目标和效益,强化空间规划引导,通过高起点全域规划、高标准整体设计,对生产、生活、生态空间进行全域化布局,优化耕地格局,整治废弃土地,盘活存量建设用地,修复治理生态环境,提升土地节约集约利用水平和生态服务功能,构建全域生态宜居与集约高效的土地保护和利用新格局,加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,切实推动乡村振兴和生态文明建设。正如浙江实践带来的启示:全域土地综合整治的实质是乡村空间形态的有机更新;着眼点是破解耕地保护碎片化、村庄用地无序化、农村发展低散弱问题;重中之重是对国土空间山水林田湖草全要素进行综合治理修复,全域优化乡村地区生产、生活、生态空间布局;落脚点是实现空间形态、产业发展、生态环境、人居环境、基础设施、乡风民俗、乡村治理等诸多方面的系统性重塑和综合集成创新。

  用足用好全域土地综合整治的支持政策

  全域土地综合整治是优化永久基本农田布局的重要途径。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出,“健全空间规划体系,科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间。”优化空间布局是全域土地综合整治的一个重要功能。在开展综合整治过程中,如涉及永久基本农田布局的优化调整,应在确保新增永久基本农田面积不低于调整面积的5%、质量有提升、生态有改善的前提下,制定项目区范围内永久基本农田调整方案并纳入村庄规划,由省级自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责审核,自然资源部和农业农村部将开展事中事后监管。项目完成并通过验收后,要及时更新永久基本农田数据库。

  全域土地综合整治是破解农村产业发展用地难题的“金钥匙”。统筹开展闲置宅基地、村庄空闲地、厂矿废弃地、道路改线废弃地以及其他低效闲置建设用地整理,优化农村建设用地布局结构,鼓励将节约腾退的建设用地在保障项目区内农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下,采取入股、联营等方式,重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展,促进产业振兴,增强乡村自我造血功能。允许在依法自愿有偿前提下收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地整治后转变为集体经营性建设用地入市。推动城中村、城边村、村集体企业(厂房)可连片开发区域土地依法合规整治入市。鼓励有条件的地方,以全域土地综合整治为平台,围绕有基础、有特色、有潜力的产业,建设农业文化旅游“三位一体”、生产生活生态同步改善、一产二产三产深度融合的特色村镇。

  全域土地综合整治节余的建设用地指标可在省域范围内流转。《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》提出,贫困地区建设用地增减挂钩节余指标和工矿废弃地复垦利用节余指标,允许在省域内调剂使用。《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》规定,“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用。自然资源部部署开展全域土地综合整治试点,进一步明确全域土地综合整治节余的建设用地指标可在省域范围内流转使用,探索实行拆旧区与建新区分离管理,允许拆旧区因地制宜地复垦为林地、草地等生态用地。这一政策规定连同耕地占补平衡补充耕地指标易地交易政策,是撬动金融和社会资本的重要抓手,为推进全域土地综合整治提供了重要驱动力。要积极探索建立统一的增减挂钩节余指标交易市场,分区域制定交易规则,以适应政策导向的需要。

  鼓励金融和社会资本参与全域土地综合整治。作为关系乡村振兴和生态文明建设的战略性、长期性、基础性工作,全域土地综合整治任重道远,必须充分发挥中央财政资金的引导作用,探索建立多元化资金筹措机制。一方面,各级财政要设立相应专项,进一步巩固拓展财政资金渠道,明确中央事权和地方事权;同时创新完善、用足用好耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等资源保护利用政策,按照“谁投入、谁受益”的原则,积极撬动金融和社会资本参与。鼓励各类社会主体参与生态保护修复和投资建设高标准农田、生态公益林等,对达到一定规模的经营主体,允许在合法合规、坚持节约集约用地的前提下,利用1%~3%治理面积从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发。全域土地综合整治涉及矿山生态修复的,可以综合运用《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》提出的各项激励政策。

  深刻把握全域土地综合整治的负面清单

  开展全域土地综合整治,切忌把政策工具当成目标,必须坚守促进乡村振兴和生态文明建设的初心,要明确调整永久基本农田“不动是常态、动是例外”的导向,同时坚决抑制“指标冲动”,坚决防止以整治之名行调整永久基本农田之实、片面追求增加土地指标搞大拆大建、侵犯农民权益影响社会稳定、盲目投资增加政府隐形债务等不良倾向。

  开展全域土地综合整治,应当不折不扣贯彻落实耕地占补平衡打通渠道“算大账”、严格控制未利用地开垦的党中央精神,切实采取有效措施鼓励整理复垦、限制未利用地开发,将综合整治产生的补充耕地指标优先用于易地调剂使用,严格规范补充耕地指标认定和交易管理。近年来,一些省份缺乏引导管控,大量社会资本盲目投入耕地开垦,指标市场迅速饱和,好政策走入“死胡同”,教训非常深刻。

  开展全域土地综合整治,要切实贯彻尊重自然、顺应自然、保护自然的理念,禁止破坏生态环境砍树挖山填湖、占用耕地搞人造景观;要严格保护具有历史文化价值的村庄和建筑,禁止破坏乡村风貌和历史文脉;要有“一盘棋”思想,发挥好全域土地综合整治的平台作用,坚持政府主导、部门协同,统筹各类项目和资金,整合相关审批事项,禁止单打独斗、各自为战。

  (作者系自然资源部国土整治中心总工程师、海南省自然资源和规划厅副厅长

  (责任编辑:吴琼)


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