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上海:供地有新意 产业有活力

来源:中国国土资源报    作者:李倩 岑福康    发布时间:2017-12-13


  党的十九大报告提出:“必须把发展经济的着力点放在实体经济上。”实体经济发展需要用地政策的呵护。近年来,上海市着力提升实体经济能级,国土资源部门不断创新产业用地政策和管理机制,为实体经济保驾护航。

  创新供地政策,保障新产业新业态发展

  据上海市规划和国土资源管理局负责人介绍,为保障新产业新业态发展,在供地政策上采取了三项创新。

  首先,细化用地分类,实行差别化的供地方式和引导性的地价管理要求。一是明确新产业新业态用地类型,适应研发设计、总部经济等新兴产业发展需求,联手规划部门对应原有的科研设计用地,增设研发总部用地分类,在产业用地管理框架下,参照同区域商办标准控制开发强度和高度,根据新产业的空间需求,确定建筑功能形态,提供产业用地新供给。二是采取差别化供地方式,聚焦实体产业项目,把工业用地细分为产业项目类和标准厂房类,研发总部用地细分为产业项目类和通用类;对于有明确产业类型和准入要求的项目,经产业部门认定和区政府集体决策,采取带产业项目挂牌方式供应工业或研发总部用地;对于标准厂房类工业用地和通用类研发总部用地,采用公开招拍挂方式出让。三是实行引导性的地价管理要求,研发总部产业项目类地价不低于工业基准地价的150%,体现研发总部用地的产业定位,控制用地成本。以张江自主创新示范区为代表,研发总部用地政策有力地保障了总部经济和生物医药研发等战略性新兴产业的发展,推动了传统工业园区向科技产业社区的转型,大幅提升了土地节约集约利用水平。

  其次,实行“弹性年期出让+有条件续期”的工业用地供应政策,提高土地周转效率,降低用地成本。对上海工业企业生命周期规律的研究表明,企业实际存续周期一般不超过15年,且不同行业企业之间无显著差异。为了提高土地周转效率,保障更多的产业项目落地,上海从2014年开始对产业项目类工业用地全面实行20年弹性年期出让,地价按年限修正调降。

  用地到期怎么办?为了稳定企业投资预期,支持好的项目持续经营,上海市完善了配套续期政策,明确20年弹性年期届满,产业项目仍符合发展导向的,可以协议方式续期,续期价格可以按原出让价格或续期时基准地价确定。

  经测算,20年出让地价+续期补缴30年地价,相比一次性的50年出让地价,用地成本更低。

  业内专家认为,上海探索形成的“20年弹性年期+有条件续期”的产业项目类工业用地供应政策,既保障了一般产业项目的用地需求,提高了土地周转效率,又稳定了企业的投资预期,还降低了用地成本,满足了不同产业企业的需求。

  再其次,实行产业用地全要素全生命周期管理,提高用地绩效。一是完善全要素管理,把产业项目的产业类型、准入要求、开竣工、投达产、投入产出、投资强度、环境保护、本地就业等经济社会环境全要素管理要求纳入出让合同约定;二是规范转让管理,从土地使用权转让、房屋转让、使用权人出资比例和股权结构三个层面,全面严格转让管理,防堵工业地产炒卖行为。三是建立项目用地绩效评估制度,在项目达产阶段、达产后每3~5年、用地期限到期前进行评估,综合评定项目用地绩效。四是完善土地使用权退出机制,允许受让人主动退还土地使用权;对于未按时开竣工投产、不符合产业要求、造成严重环境污染等情形,出让人可实施土地强制退出。

  激活存量土地,促进产业结构转型升级

  上海市积极创新存量盘活政策机制,促进产业结构和土地利用结构双调整双优化。

  首先是构建多方利益平衡的存量转型开发机制。针对存量用地盘活渠道单一、政府收储资金压力大,权利人积极性不高等问题,坚持共建共享的城市更新理念,强调政府主导,坚持规划引领,在落实公益性责任的前提下,可以由存量土地的原权利人按照规划和产业导向自行转型开发。

  如此促进了三赢——对企业来讲,可按照规划实施存量土地二次开发,实现产业转型升级;对社会来讲,可增加公共设施和公共空间,提升区域城市功能和品质;对政府来讲,不仅提高了节约集约用地水平,补缴的土地价款还可以用于完善区域基础设施建设和环境改善。

  其次是形成规范顺畅的转型路径和操作流程。一是加强规划引导,通过存量工业用地转型规划或控制性详细规划,对中心城区和郊区,规划工业区块以内和以外的不同区域,确定差异化的转型发展要求,统筹确定转型方向。

  二是明确开发方式,在政府主导下,明确了区域整体转型和有条件零星转型两种方式,允许原土地权利人以单一主体或联合开发体形式,通过存量补地价方式,按新规划条件自行开发。

  三是落实公益责任,按照统筹规划、公益优先的要求,对整体转型区域,按规划控制和退让公益性用地,先保障公益性设施建设,再进行经营性开发;对于零星盘活项目,原权利人无偿提供不低于10%的土地或15%的物业,用于区域公共服务设施。

  四是衔接国家政策,衔接了国土资源部的存量用地过渡期政策,明确政策适用范围、共同监管和定期评估机制等内容,进一步丰富了存量土地盘活的政策路径,助力产城融合发展和城市有机更新的相关要求。

  五是细化操作流程,聚焦实际操作和具体问题,研究编辑《关于存量工业用地盘活常见问题和典型案例》,规范操作流程,有针对性地指导实务操作。两年多来,已有桃浦工业区、漕河泾开发区等一批老工业区和力波啤酒厂等零星工业用地实施了土地二次开发和产业转型升级,存量盘活初显成效,为产业发展提供了重要的空间保障。

  发挥集棸效应,扶持园区科创平台发展

  上海市充分发挥产业园区集聚引领作用,有效保障中小企业发展空间的政策指引,支持园区平台构建科创空间新载体。

  借鉴国际知名科创中心建设发展规律,从创新创业的特点出发,把产业园区作为科创空间建设的主力,政策资源聚焦支持园区平台,发挥产业集聚优势和服务平台作用。一是支持园区平台取得产业用地,以“带产业项目”挂牌方式向园区平台供应标准厂房类工业用地、通用类研发总部用地,鼓励园区平台盘活利用存量土地,以科创产业链为纽带,集中建设公共研发实验室、众创空间等新型服务平台,为中小微型企业提供了优质的创新创业环境和成长空间。二是引导园区平台优化产业用房供应,要求园区平台在明确土地利用绩效和退出机制等全生命周期管理要求的基础上,把标准厂房和通用类研发用房提供给高新技术企业、“四新”企业、生产性服务企业,供应方式以长期租赁为主,允许转让不超过50%的部分,并鼓励以先租后售方式转让,满足不同发展阶段创新企业的需求。

  受益于园区平台政策支持,临港、宝山北郊未来等产业园区服务能级全面提升。其中,临港松江科技城借助园区平台政策,打造了科技研发、智能制造等新产业集聚的产业园,吸引阿里巴巴创新中心入驻,创建为“上海市创业孵化示范基地”,在全市104个产业区块发展综合评价中名列前茅。

  新产业新业态日益呈现融合发展的特征,研发、制造、服务等功能密不可分,土地混合利用既是大势所趋,也是土地节约集约利用的内在需要。

  上海自贸区率先开展了综合用地试点,按照“规划弹性引导、土地刚性控制”原则,明确不同用途土地混合利用引导方向,允许工业仓储与商业、办公等功能混合,引导企业科技研发、总部管理、销售服务等功能集聚,明确主导用途和可兼容的附属功能和比例。政策实施以来,自贸区已出让多幅综合用地,并有多幅存量用地转型为综合用地,如外高桥保税区D2-3地块由纯工业用地转型为“工业+研发+商办+展示”等功能复合的综合用地。

  另一条措施是提高科研服务设施配建比例。据了解,上海市把产业项目类工业、研发总部用地配建的科研服务设施比例提高到规划总建筑面积的15%,增加产业配套功能。中国商飞客服公司负责人表示,公司利用该政策增加了人才公寓、研发和会务等配套设施,把单一的生产制造基地,提升为制造、研发、服务等多功能复合基地,满足了高端人才对环境的多元化、个性化需求。

  此外,上海市还积极拓展文化创意、养老、民办教育等产业用地政策,服务城市治理和社会事业发展。在扶持养老、民办教育、民办医院等服务产业发展方面,鼓励盘活存量土地兴办社会事业,优先供应新增用地,实行差别化的土地供应政策,对营利性社会事业项目,由主管部门明确项目功能要求,按程序采用协议出让方式供地;严格社会事业项目的功能运营监管,在出让合同和划拨决定书中明确物业整体持有、用途管制、功能运营等要求,对养老项目明确套型面积、租赁对象和时限等要求。近年来,上海建成了申养·望年荟、法国德国学校、嘉会医院等一批有代表性的社会事业项目。在支持文化创意产业发展,鼓励利用存量土地兴办文化创意产业,针对上海国有文化企业存量资产规模大的特点,探索以作价出资方式处置存量土地资产,降低了国有文化企业转型的资金压力。

  实体经济发展非一日之功,土地政策的支持亦需久久为功。上海市规划和国土资源管理局负责人表示,下一步,上海将以工业用地先租后让为重点,进一步深化产业用地供应制度改革。在“20年弹性年期出让+续期制度”的基础上,建立以先租后让为主的产业用地供应新方式,形成准入标准严、用地周期活、用地成本低、退出机制畅的产业用地供应新机制。同时,以巩固提升实体经济能级为契机,进一步落实国家产业用地政策。

  

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