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土地整治:3.1亿亩耕地的未来

来源:快资讯    作者:    发布时间:2018-11-21


  记者:孟繁勇

  “中国的耕地有限,养活近14亿人,每一亩土地都非常宝贵。我是一个普通人,从来没想过自己会和如此宏大的政策直接关联。这正是土地整治的工作,最有价值的地方。”

  清晨8时,刘静和同事就在北京门头沟的山野间穿梭。他们的工作,是对山区草石下隐藏着的零碎土地,进行现场勘探,规划设计,为整治可耕作的良田提供前期方案。不远处的山腰,可见成片整治后的梯田,沿山势盘旋,或菜蔬、或果树,农人劳作,隔年丰收。

  土地整治,是将不适宜种植的土地变为耕地的过程。《全国土地整治规划(2016~2020年)》(以下简称《规划》)指出,“十三五”时期,全国共同确保建成4亿亩、力争建成6亿亩高标准农田,其中通过土地整治建成2.3亿~3.1亿亩。经整治的基本农田质量平均提高1个等级,国家粮食安全基础更加巩固。

  《规划》指出,“十三五”期间因生态退耕、农业结构调整、建设占用等,预计耕地面积将减少7000多万亩。同时,中国耕地后备资源总面积约8000万亩,其中集中连片的耕地后备资源仅2800多万亩,中低等耕地比例达70%。

  有灌溉条件的耕地只占51.5%,耕地数量质量现状与推进农业现代化的要求存在较大差距。因此,必须大力推进土地整治,努力补充优质耕地,加强基本农田建设,全面提升耕地质量,提高粮食产能,切实落实藏粮于地战略。

  土地整治的规划设计工作,刘静做了11年。她告诉《凤凰周刊》,这个行当条件比较艰苦,向来是女同志当男人使,一个男人当两个壮劳力用。从石头杂草间找土地,常常是上山看太阳,下山望月亮,朝九晚五的工作时间,完全不用考虑了。

  有时觉得累,但每当想起国家关于农田基本耕地的大政策,与自己的工作紧密相连,也会欣慰。刘静说:“中国的耕地有限,养活近14亿人,每一亩土地都非常宝贵。我是一个普通人,从来没想过自己会和如此宏大的政策直接关联。这正是土地整治的工作,最有价值的地方。”

  一、山间寻良田北京门头沟,98.5%的面积属于山地,地势西北高、东南低,区域内丘陵绵延,平原面积仅占1.5%。山里道路难行,气候多变,水源少觅,环境的限制,使得适宜耕作土地的规划设计难度加大。

  地形复杂,土地整治规划设计需考虑的环节颇多。刘静介绍,设计需要平衡,比如说区域内适合种植什么?是农作物(玉米、小麦等),还是经济作物(果树、茶树等)。

  做土地规划设计时,与当地的水文环境也有直接关系。如何满足灌溉需求,必须考虑到当地降水。往年平均降水量是多少,这块地需要多少水,如果不够,需要补充多少?水源地在何处?打多少井,才能够保障耕种农作物所需,等等。

  尽管会有测量图等相关辅助图纸,与实际地形相比,还是有不相符合的地方,存在一定程度上的差异。尤其是山区,高低不平,根据地形不同,涉及到土地的平整,必须亲身走到看到,才能做出合理的土地整治设计方案。

  规划设计中满足条件的耕种土地,根据不同情况,需对耕作层做保护处理。耕作层的厚度一般为15-20cm,与下伏层区分明显,养分含量比较丰富。常受农事活动干扰和外界自然因素的影响,其水分物理性质和速效养分含量的季节性变化较大。

  要获得作物高产,必须注重保护与培肥耕作层。刘静介绍,在不受污染的土地前提下,多个零碎的地块进行平整处理时,一般会将耕作层收集起来,放在一边。对地块进行整理处理之后,再将耕作层的土壤恢复原状。

  土地整治前期的勘探阶段,大约需要一周时间。这期间刘静会根据现场收集的水文、土壤等调查数据,进行规划统筹设计工作。她告诉《凤凰周刊》,设计阶段,既要考虑经济投入,也需考虑经济产出。如果土地整治投入太大,远超产出,也不太现实。

  前期设计,便是要做一个平衡点,以使用较少的资金,达到最佳的效果。土地整治也因每个区域内的现场环境不同、投资标准不同,很难明确固定之数。

  投资金额范围,零散地块的集中平整项目,一亩成本多为千元以上。比较复杂的土地整治,如损毁土地复垦项目,一亩投入资金可高达上万元。以此计算,3.1亿亩土地整治市场,涉及资金量规模惊人。

  正因土地整治的复杂现场环境,大部分由政府主导。根据土地整治的用途,从基层的县、乡、镇,至更高层级市、省等政府。根据《土地管理法》的相关规定,由县、乡(镇)人民政府根据当地经济社会发展需要和对土地利用的要求,确定土地整治区域,提出工作方案。

  此后,便进入规划设计阶段,并依法报上级人民政府或土地管理部门审核、批准。经批准后,进入组织实施,有计划、有步骤地进行土地整治建设。土地完成整治之后,依法由人民政府或土地管理部门组织进行检查验收,并确定土地利用调整情况,包括耕地面积调整情况。

  刘静所供职的公司,便处于土地整治过程中的第二个阶段,规划设计。作为项目经理,刘静从事的规划设计大多为零散的土地综合整治。比如村庄拆迁、工程建设使用过的临时用地恢复为耕地。或丘陵地带耕地地块较为零散、内部道路等设施占用耕地较多,缺乏整体规划等。

  整体规划设计方案,主要内容为形成比较规则、平整的土地,有效耕地面积会相应增加。比如说,零散土地之外,还有一种土地整治是荒草地,但是附近有水源,也可以按需改造整理成耕地,耕地面积会大幅提高。

  寻常中标地块设计,一周时间便可搞定。艰苦的现场勘探,比如门头沟相关区域地块,刘静与同事整整花了两周的时间才完成。此后,一个月的时间出设计方案,确定项目区内的道路规划、水利资源配置等。经政府相关部门审核批准通过之后,则进入实施建设阶段。

  国家相关部门对土地整治工程,采用公开招投标方式。根据招标单位的要求不同,拥有规划、环评、水利设计、水土保持、复垦等资质的相关公司或机构,可通过招投标方式获得土地整治工程合同。

  刘静供职的公司,早年间既做规划设计,又做项目建设实施,主要由政府部门投资。近年来逐渐减少新增耕地土地整治工程项目,集中于开展土地整治规划设计方案的业务。

  二、一亩耕地的改造太行山东麓海河平原,为邯郸市广平县区域,耕地面积35.05万亩,主产小麦、玉米、棉花等,是河北省重点粮棉主产区之一。商风峰是华明土地开发整理有限公司的负责人,在他看来,土地整治,便是把废地变好地的过程。

  退林还耕,是商风峰经常从事的业务。林地上的树不行了,产出的经济效益下降,复耕成为最佳选择。他告诉《凤凰周刊》,各相关部门同意批准之后,林地上的树被砍掉,那些树根一挖一个坑,需要平整、换土等环节,才能够达到恢复耕地使用的条件。

  先清杂草,再填大坑。随后推土机、铲车、挂平机、压路机等大型机械进场清理施工。树根清掉,填平,若种植农作物,根据需要进行换土。土壤成分经化验之后,按照土地整治规划设计方案,整体进行土壤耕作层的替换。

  此外,乡村现在不允许烧窑,大量的窑址占据耕地,也需通过土地整治恢复为农田。商风峰介绍,窑址恢复较为复杂,需先将废渣处理深埋,方可改造成耕地。

  还有一些荒地,在当地大多将沙窝式土地(指土壤沙化,泛指良好的土壤或可利用的土地变成含沙很多的沙窝子)经改造后,种植药材等高附加值的经济作物。

  田分三六九等,有良田、荒地、盐碱地等,水源至关重要。商风峰向记者介绍,一亩田的好坏,很大程度上决定于水源。土地整治施工中的重要环节之一,便是配套打井。

  有的村庄,打出的井流出的是苦水,浇了地,毁地不长苗。而一眼深井耗资数万元,出来的好水,灌溉百亩良田,也可覆盖成本。

  商风峰近年来的业务开拓方向,主要集中于中低等耕地的改造。这正是“十三五”时期土地整治中的重中之重。《规划》指出,在“十三五”时期,通过土地整治建成2.3亿~3.1亿亩基本农田耕地,仅通过农用地整理改造中低等耕地,即达2亿亩左右之多。

  中低等耕地改造与提升的主要问题,大多的情况是干旱缺水、耕层浅薄、土壤粘重、土壤酸性太强、土层含水量砂量太高、土体下部含砂太高、涝渍、盐碱、砾石含量多、石灰板结等等。

  据耕地质量等级调查与评定的标准,中国将耕地评定为15个质量等别,1等耕地质量最好,15等最差。将全国耕地按照1—4等、5—8等、9—12等、13—15等划分为优等地、高等地、中等地和低等地。

  对于中低等耕地,可通过工程改造,比如修筑梯田、耕作培肥、因土种植与合理施肥、实施集水补灌工程、推广旱作农业技术等,满足农作物种植的需要,成为较高等级的良田。

  中低等耕地的改造,仅为土地整治中的一种。土地整治类型,具体可分为土地开发、土地整理、土地复垦,对象包括农用地整治、农村城镇建设用地整治、工矿建设用地整治、生态用地整治等。

  《规划》明确提出土地整治的具体目标,中低产耕地的改造为2亿亩左右,还需通过土地整治补充耕地2000万亩,其中农用地整理补充耕地900万亩,损毁土地复垦补充耕地360万亩,宜耕未利用地开发补充耕地510万亩,农村建设用地整理补充耕地230万亩。

  土地整治,必须考虑相关条件,合理制定规划,逐步实施。中国地质大学(北京)教授、自然资源部土地整治重点实验室副主任白中科在接受《凤凰周刊》采访时表示,比如说,在土地整治过程中,损毁土地复垦的工作,因点、线、面、网不断地扩展,影响面较大,相对其他补充耕地方式,显然更具有挑战性。

  复垦损毁的土地,包括人为的生产建设项目,比如采矿、公路铁路建设等人类活动引发的土地损毁。此外,自然灾害引发的土地损毁如洪水、地震灾害等,同样需要土地复垦,达到恢复利用的状态。

  其中,采矿业土地复垦难度较大。尤其是一些金属矿的土地,如果损毁后不及时进行复垦,那么一场大雨,固体废弃物中的污染物会顺着河流走,会影响到其他地区的土地。不仅损毁的土地被污染,周边的土地也被污染,损毁的土地面积会越来越大。

  三、被损毁的土地自1985年始,白中科开始从事土地复垦相关工作,至今已33年。常年行走在全国各地,看到一块块土地被损毁,他的感受常常是心疼。

  国内矿山区域的高标准农田,大都分布在低洼区的平地,高标准农田周边也常常分布着若干个矿山。白中科介绍,中国矿山数量逾万,固体废弃物堆放场十万余处,由点、线、面、网扩展,矿山损毁土地已达数千万亩。

  损毁的土地如果得不到及时有效地控制,污染物对周边的高标准农田将造成巨大威胁。尤其是金属矿山遭逢暴雨时,污染物会随着地面径流水沿着流域流动,严重污染高标准农田。

  土地一旦污染,修复的费用高昂。甚至修复不了,只能被动改变土地利用用途、降低土地功能。从采矿用地技术政策角度,必须重视高标准农田的污染源头控制与保护问题。

  因此,土地整治是一个整体,需要统筹考虑。白中科表示,土地复垦的速度要尽快提高。不能这边开发复垦,那边在不断损毁。依据《土地复垦条例》,生产建设活动损毁土地由土地复垦义务人负责复垦,谁毁谁治理。但实际情况,却难以达到此标准。

  《全国土地整治规划(2016~2020年)》指出,按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草的原则,生产建设活动新损毁土地全面复垦,自然灾害损毁土地及时复垦,大力推进历史遗留损毁土地复垦,复垦率达到45%以上。白中科表示,达标的条件不仅包括技术条件,更包括经济条件。比如复垦成本较高,需大量的资金投入。

  根据白中科多年的经验,矿山废弃土地复垦到可利用状态(形态恢复与部分的功能恢复),煤矿损毁土地复垦费用大约0.5万~1.5万元/亩,铁矿及10种有色金属矿损毁土地复垦费用大约2.0万~3.0万元/亩。

  白中科向本刊记者介绍,大部分矿山企业,是以获取利益最大化为目标,损毁土地复垦欠账较多,旧账未还、新账又欠。投入生产,开采产生损毁,复垦进度是否能够跟上去?比如说,一体化一条龙,边开采边复垦,基本上开采完了,后面的复垦也完成了。

  但现在很多时候,仅有一小部分矿山企业能够做到,很大一部分矿山企业仍然达不到此标准。矿山企业开采过程中,利益为上,生态环境治理花钱多了,宁肯废弃掉厂矿。白中科表示,一些企业污染土地,一直放在那里,无法复垦。原因不完全是复垦成本高,而是责任担当不够、监管没跟上。

  土地整治的挑战,不仅在于一些损毁土地无法进入复垦阶段。另一方面,城市建设发展,一般占用的土地,无论是位置或者是土地质量,大多数为优良地块。按照“占一补一”的要求,占一块地,必须补充一块地。包括损毁的土地,补地的数量和质量,要不低于复垦的土地。但现实情况是,“占一补一”往往是占优补劣的情况多。白中科表示,解决此问题,需通过各部门协调,加强监管来实现。

  白中科坦言,目前全国土地整治形势越来越好,但挑战也越来越大。他最关心的问题之一,是土地整治科研成果的落地和转化,仍然与预期有一定差距。他说:“我们已经有了解决问题的一系列成熟技术,可以基本应对土地整治过程中面对的复杂技术局面。”

  但在更大范围内推广方面,仍然未达预期。科研成果落地转化,多环节仍然需要各个部门共同协调解决。白中科表示,通过技术和政策双轮驱动,产学研政企五方面打通合作协同监管的障碍,推进科研技术落地。

  从管理角度观察,必须要加强监管。白中科认为,政府相关部门协同,监管跟上去,土地复垦率提高的速度就会快。

  四、土地整治需全域考量中国土地整治的趋势,也佐证了白中科的判断。他分析,围绕农村居民点和城市建设的土地整治,以及生态用地整治等,其整治趋势发展,核心是全域考量。

  比如农地整治,哪一块应进行土地整治、哪一块地不需整治、应该如何整治等问题,需要从区域考虑,向全域概念发展。

  此外,国土范围内,并不是所有的盐碱地都适合开发。在较多流域范围内,由于盐分有天然的运行通道,在地形低洼处形成了一些盐碱地,进而保证了非盐碱地的生产功能。

  目前盐碱地的开发布局上,还没有从国土空间大生态的角度考虑,未从科学角度回答哪些盐碱地可开发,哪些盐碱地须保留。这是具有长期影响的生态问题,首先必须从地球化学问题上找到根本原因,其次才是改良问题。

  白中科介绍,比如一些山区、丘陵区农民,多年来自发地在河漫滩上进行小规模土地开发,利用较高的地下水位和河流进行灌溉,就地解决缺粮少菜问题。收到了较好成效,且因地块面积小,也未影响河道正常行洪。雨季到来,可能被水毁,雨季过后,农民自发修补,继续使用。

  而国家土地开发整理项目实施以来,不乏选在河漫滩上进行土地开发的大项目,有的上百亩、甚至上千亩。上千米地段的微地形改造,增加了耕地面积,但因没有考虑所在小流域的汇水面积和匹配的河流改道,影响了周边居民点的安全。已开发的耕地在暴雨下也易受损,若恰逢五十年一遇甚至百年一遇的暴雨,整体工程甚至会彻底受损。

  白中科说:“正因如此,现在的考虑是综合性土地整治,从点、线、面、网全域考虑,如果是哪里出问题,便解决哪里,土地整治效果不可能达到预期。”

  全域考量思维下的土地整治,核心是一张蓝图绘到底,多规合一,各种国土规划整合到一张图上。避免单看一张图,规划没有问题,如果三张规划放在一起看,就明确了国土空间上该做什么,各规划存在矛盾的现象是什么。

  白中科表示,从全域思维考量,并非是一块土地整治的问题,而是这块土地整治在更大范围的区域内,占有什么位置、发挥什么功能。并不是一个部门说干什么,另一个部门又如何考虑,这就是全域的思维来考虑“整体保护、系统修复、综合治理”。

  农村、城市的城乡规划等等,仅是表面问题。白中科告诉本刊记者,深层次问题,还是从生态系统的完整性、脆弱性、敏感性和承载力角度进行功能分区,哪个流域或区域的功能应该是什么,其次才是流域或区域内的这块地应该做什么,各个部门规划方面需统一。

  综合性土地整治的思维、方法来考虑土地整治问题,随之带来的则是土地整治效率的提高。综合性的问题,需要综合性的思维、方法、方案,才能达到预期效果。由此,便需要各部门协同、监管,综合性考虑解决途径。白中科说:“这是我国土地整治趋势的变化,土地整治不能头疼医头,脚疼医脚,仅考虑局部的一块地是不行的。”

  (责任编辑:崔世海)

 

  *应受访者要求,刘静为化名


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