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强化耕地保护有了“新法”

来源:中国财经报网    作者:许 文    发布时间:2019-01-16


    十三届全国人大常委会日前通过耕地占用税法,自2019年9月1日起施行。作为调节性的税种,耕地占用税法(以下简称为耕占税法)的落地,在法律级次提升的同时进一步完善税制和优化征管机制,有利于增强耕地占用税的权威性和执法刚性,更好地发挥促进合理利用土地资源和耕地保护的作用。

  细化完善 增强税法的规范性

  与耕地占用税暂行条例(以下简称为条例)相比,耕占税法在保持现行税制框架基础上,对部分税制要素规定进行了完善,以增强税法的规范性和科学性。

  首先,耕占税法明确了应税行为的相关概念和不征税情形。耕占税法保留了条例有关纳税人和征税范围的界定,但针对条例中占用耕地“建房”的含义不清楚和没有列明不属于征收范围情形的问题,吸收了原条例实施细则的解释直接在法中加以明确。将占用耕地“建房”进一步明确为“占用耕地建设建筑物、构筑物”,并将“占用耕地建设农田水利设施”排除在征收范围之外。同时,对于占用园地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面、渔业水域滩涂等其他农用地建设建筑物、构筑物或者从事非农业建设,条例及其实施细则规定为“视同占用耕地”或“比照”耕地征税,耕占税法将其统一进行规定,明确占用其他农用地的,“依照”本法的规定缴纳耕地占用税。

  其次,耕占税法适度增加了减免税政策内容。耕占税法也基本延续了条例的减免税政策,并将部分关系国计民生、公益性较强的项目也纳入减免税政策范围,增强了优惠政策的公平性。如,将属于免税范围的养老院和医院分别调整为社会福利机构和医疗机构,使得与养老院和医院具有相同公益性的其他社会福利机构和医疗机构也能够享受免税政策;按照支持农业发展的需要,在减按每平方米二元的税额征税的范围中新增了“水利工程”;对农民占用耕地新建住宅减半征收,补充了“在规定用地标准以内”和“自用”住宅的条件,同时规定“农村居民经批准搬迁,新建自用住宅占用耕地不超过原宅基地面积的部分,免征耕地占用税。”

  最后,耕占税法明确了临时占地的情形和退税条件。对于条例有关临时占用耕地征税和退税的规定,耕占税法中进一步明确临时占用耕地限于“建设项目施工和地质勘查”,且“纳税人在批准临时占用耕地期满之日起一年内依法复垦,恢复种植条件的”,才给予全额退税。

  关注落地 列明地方平均税额和确定地区标准

  按照税负平移的要求,耕占税法延续了条例有关税率的基本规定,即保留按人均耕地亩数规定的4档定额税额幅度不变。但在授权地方适度提高税额或降低税额的规范方面有所调整。通过适度提高和降低税额,有助于形成了耕地占用税分地区和不同农用地类型的差别税率结构,体现耕地质量越高和人均耕地越少则占用耕地税收越高的调节要求。

  首先,耕占税法直接在法中列明地方平均税额。规定各地的平均税额,是为了协调政策和避免毗邻地区税额标准过于悬殊。考虑到平均税额是地方确定具体适用税额的法定要求和依据,因而耕占税法中直接给出《各省、自治区、直辖市耕地占用税平均税额表》,而不是后续在实施条例中进行规定。

  其次,耕占税法确定适当提高税额的地区标准。条例规定“经济特区、经济技术开发区和经济发达且人均耕地特别少的地区”可适当提高税额,其中的“人均耕地特别少的地区”在标准和范围上较为模糊,耕占税法将其统一明确为“在人均耕地低于零点五亩的地区”。

  再其次,耕占税法对占用其他农用地适当降低税额。耕占税法对原条例实施细则中有关占用其他农用地可适度降低税额的规定进行了明确,并对占用其他农用地的适用税额作出规定,要求降低的部分不得超过50%。

  最后,耕占税法按法定程序要求对地方授权。遵循税收法定原则,耕占税法规定:“各地区耕地占用税的适用税额,由省、自治区、直辖市人民政府根据人均耕地面积和经济发展等情况,在前款规定的税额幅度内提出,报同级人民代表大会常务委员会决定,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”对于允许地方适当提高税额和降低税额的情形,也同样按规定授权地方制定。

  法律有待进一步完善

  由于加快税收立法的需要,耕地占用税采用税制平移和保持税负不变的方式将条例上升为法律,这也导致部分需要改革的制度问题未能在立法中一并解决,还有待在未来耕地占用税法修订中加以完善。

  按照现行耕占税法的规定,对占用其他农用地已不再是“视同”或“比照”耕地征收,而是改为“依照耕地占用税法征收”。从税法规范性角度看,有必要将征税范围扩大为占用农用地建设建筑物、构筑物或者从事非农业建设,并相应将税法名称改为“农用地占用税法”。同时,条例自2008年修订至今已有10多年,原耕地占用税的税率水平已难以符合各地区耕地的实际情况和满足耕地保护的需要,应根据我国各地的人均耕地面积和经济发展情况,适时对耕地占用税的定额税额幅度和地方平均税额进行调整。

 

   (作者单位:中国财政科学研究院


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