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土地问题的焦点是利益分配而不是资源保护

来源:今日头条    作者:    发布时间:2019-09-23


  当前土地问题之热超乎寻常。土地之所以会热,是因为中国正处在快速城市化的进程中,城市化不仅是人口的城市化,而且也是土地的城市化。土地问题大热有两个源头:一是资源保护,就是土地是不可再生资源,十分有限,到目前为止,粮食只能主要从土地上生产,没有足够的土地资源,谁来养活中国就成了问题。正因如此,18亿亩耕地红线才成为共识,集约节约用地才有道理。另外一个源头则是利益分配,尤其是城市化带来农地非农使用的巨额增值收益归谁所有?所有相关利益主体都会援引各种理由以扩大自己分享土地非农使用的增值收益,甚至不惜使用暴力,由此引发广泛的社会关注。

  无论是资源保护还是利益分配,都不是假问题,两个问题结合在一起必然导致土地大热。不过,这两个问题又是有所差异的。在某种意义上,正是土地利益分配引燃了资源保护热,而资源保护又强化了利益分配预期。从资源保护上看,虽然有说法称,自20世纪90年代到2000年中国耕地面积由19亿多亩减少到18亿多亩,减少1亿多亩,从而可能很快突破18亿亩耕地保护的红线,然而,18亿亩耕地红线是如何计算出来的?中国还有没有可以补充的耕地?农民进城后的2亿多亩宅基地可否复垦?这些问题大都显得模糊不清,甚至似是而非。而且,实际上减少的1亿多亩耕地,大部分并非用于建设而是退耕还林。从这个意义上讲,土地资源稀缺,应当保护土地资源。但若将土地资源保护上升到太过的高度,以至于影响经济发展和城市建设,则又是不理性的。而且,第二次全国土地普查发现当前中国仍然保有20多亿亩耕地,远超出之前18亿多亩的耕地面积。

  资源保护的无限拔高导致填海造地合理性论证的出现,为了集约节约用地而挤压经济发展甚至城市扩张的正常空间,为了节约集约用地不惜撤村并居、大拆大建,为保护土地而影响人民的正常生活生产,影响经济效益和生活质量,并催生出在大城市周边划出永久农田保护区以防止城市扩张的政策主张。总之,为保护资源而不惜成本与代价。在一些实践案例中,为保护耕地,集约节约用地,每亩土地的成本高达数十万甚至上百万元,保护成本之高,完全可以在戈壁上再造良田了。

  现在的问题是,土地问题的核心也许不在于资源保护而在于利益分配。从农业生产和农民生活上看,土地无所谓农与非农,农村非农用地是为农业生产和农民生活提供方便的设施用地,该用多少地来建设施及该用多少地来种庄稼,农民自有把握。该农则农,该建设施就建设施,这中间有一个依据实际情况来形成的平衡。传统时期如此,人民公社时期如此,分田到户以后如此,甚至取消农业税后的今天很多农村也是如此。在今天的中西部农村,农民大量外出务工经商,他们之前建房的宅基地因为房子倒掉而自动退宅还耕,若他们进城后再返乡,又会在原来宅基地上再建新房。在农村,除了耕地和宅基地,还有很多荒地,或因为耕作条件太差而抛荒的耕地,若有资金投入改造,比如改良土质和改善灌溉条件,或进行土地平整,每亩土地投入几千元,这些土地就可以改造为一级良田、耕地。也就是说,在荒地与耕地之间其实也没有什么界限。人民公社时期,通过集体劳动修建了2亿多亩梯田,这些梯田保水保肥,防止水土流失,极大地提高了土地产出率、增加了耕地面积。分田到户以后,中西部农村普遍出现了农民开荒,至今还有不少农民的开荒地没有纳入全国耕地统计面积。总之,如果耕种土地有利益,又有资金投入开垦和改造耕地,则农村耕地资源还可以大幅度增加。中国有960万平方公里的国土,相当于140亿亩土地,扣除一半以上的高山、大河、沙漠,只算其中1/3为可开垦土地,也有40多亿亩,远远超出18亿亩耕地红线。

  现在的问题是,耕地收益十分有限。一亩耕地每年种植两季产粮2000斤,毛收入3000元,投入的劳动及农资和农机近2000元,纯收入只有大约1000元,这还得是农业生产能力最高的一等好地。按10%的资金利息来计算,一亩耕地的地价也就是1万元。就是说,如果造地成本超过1万元,就没有造地的经济合理性了。这就是为什么还有大片未开垦土地没有开垦,以及生产条件不好的耕地被抛荒。有人说,土地不一定非得种粮食,而完全可以种高价农作物,比如蔬菜。但是,种高价农作物风险大,高价农作物的高价和高风险与粮食作物的低价和低风险之间存在着一定的均衡,这种均衡决定了高价作物之所以是高价,只是因为其高投入与高风险,而并非土地产出与收益率的提升。

  耕地地价只有1万元/亩,开垦土地和改造荒地的经济动力比较小。若地价上涨10倍,开垦土地和改造荒地的经济合理性就极大地增加,新增优质耕地必极大地增加,远远超出城市建设所需占用耕地。改革开放以来,中国进行城市建设共占用了大约1亿亩耕地,未来20年仍将是中国高速城市化的时期,还要占用大约1亿亩耕地,若耕地地价提高10倍,中国完全可以在目前已有大约20亿亩耕地基础上再造出数以亿计的耕地出来,这个造出来的耕地面积要远远多于城市建设占用耕地面积。

  从这个意义上讲,土地资源并非问题,真正的问题是土地利益分配,核心是经济发展、城市扩张所占用农地非农使用增值收益如何分配的问题。土地的一个重要特点是不可移动,而城市扩张也不可能跳跃式进行。在城市平面推进的过程中或在城市规划的实施中,进入城市规划范围的土地相关利益方如何分享土地增值收益因此成为焦点。

  纳入城市规划范围的土地非农使用会产生远超过之前农业用途的利益。如前所述,农地年纯收益若为1000元,土地价值也就在1万元左右。而一旦成为城市建设用地,在二级建设用地招拍挂市场上城市建设用地动辄数百万元,是农地价值的数百倍。如此巨大的增值收益如何分配呢?

  有资格分配这个收益的相关利益主体至少有三个:一是土地集体所有的所有者——村社,二是承包土地的农户,三是代表国家的地方政府。中国土地制度规定,土地是公有的,是生产资料而非私人财产,国家对土地用途进行管制,农村集体所有的农地需经由国家征收才能变成城市建设用地,国家按土地原有用途给予土地所有者和承包者补偿。农地原有用途当然是农业,国家规定给予的补偿不超过土地农业产值的30倍,所给补偿包括给村社集体的土地补偿费和给农户的就业安置费。当前全国绝大多数地区征收农民土地所给土地补偿都超出了土地用于农业可以获得的收益(全国平均大约在5万元/亩,地区不同,差异很大)。土地增值收益的绝大部分被地方政府以土地出让金的形式拿走,主要用于城市基础设施建设。

  正因为土地非农使用产生巨额增值收益,被征收土地的农户就希望有更多土地利益补偿,他们找出各种理由并结成群体行动。巨大利益引发激烈博弈,征地(更不用说拆迁了)因此成为矛盾高发地带,甚至频频出现恶性事件。全国正处在高速城市化进程中,因此大规模征地、土地非农使用的巨额增值收益足以引起激烈利益博弈,恶性事件频出也算正常。但是,经由媒体搜集放大的征地恶性事件频出,引起全社会对征地冲突的担忧,其中最典型的表述是农民失去土地如何生存,要求分享更大土地利益的农民是否会成为农民中的弱势群体,成为城市化的受害者。这样一种构建与真实的征地利益分配大相径庭。

  中央提出,征地拆迁必须要由村民签字同意,村民借此要求更多收益,甚至不惜用极端手段。结果就是,征地越来越难,征地给农民的补偿越来越高,落在城市规划区内的农民所获利益越来越大,土地补偿价远远超过农业用途可以获得的收益。

  正因如此,全国农村的农民都是盼征地的,因为征地不仅可以让土地利益变现,而且其收益远高于务农收入。只是真要征地,被征地农民一定会用各种理由甚至没有理由地集体行动,以尽可能提高征地补偿。这种要求可能在征地过程中引发恶性事件。

  城市扩张征地所引发的恶性事件在全国构造出“失地农民”这一弱势群体形象,从而引发农民土地征收、该不该征、补偿多少及资源保护等话题。

  既然中国要实现现代化,就一定要实现工业化和城市化,就要有土地的城市化,就要有农地被征收为城市建设用地,土地该不该征就是一个假问题。因为城市只可能按规划平面扩张,城市所征收农地只可能在规划区内,而规划区内的农地是不可移动的,规划区内土地都属于特定村社集体所有,由特定农户承包经营。地方政府只可能与这些特定村社和特定农户打交道。这里面没有自由选择的空间。正是缺少选择,使征地中的农民可以要求更高的土地补偿,且通过恶性事件向社会展示出“弱势群体”的形象。

  这样一来就十分有趣,即使征地农民获得了远远高出土地农业用途价值的土地补偿,全社会也会认为政府征收农民土地是损害农民利益的。潜台词当然就是,如果政府不征收农民的耕地,农民种田的收益更大,利益更多。这当然是不符合实际情况的。实际情况是,在当前阶段,征地所给补偿要高于农民种地收益。如果因为农民坚决不同意土地征收,地方政府改变城市规划,不再征收农民的土地,或如前不久根据中央政策精神,在大城市周边划定永久农业保护区,农田不征收而用于耕种,这时农民利益预期才真的无法落实,收益净损失。没有农民愿意自己所在区域被划定为永久农田保护区。

  无论是被纳入规划区从而土地被征收,还是没有被纳入城市规划区从而土地不被征收,或虽然被纳入城市规划但农地被永久保护起来,这其中起作用的有两个要素:一是土地不可移动,二是城市规划。这两者又是一体的,如果土地可以自由移动,当然就不需要规划了。而因为规划,被纳入规划区的农户就不能自由选择。中国的时代任务是现代化,城市化也因此成为全国人民的公共利益和共同目标,城市规划显然也是国家意志的体现,被纳入规划区的农地及其上的村社集体和农户就不能借土地不可移动而无限提高利益要求,要挟国家。农地征收的强制性是由其中的国家意志决定的,这是国家可以合法使用暴力的地带。

  当前城郊征地中利益博弈所形成的征地补偿虽然远高于农地农业用途价值,却让社会、地方政府甚至国家决策者以为,土地本身具有很高价值,至少要远远高于征地价。目前在大城市郊区征地,每亩支付征地拆迁的成本甚至可以高达数十万元。即使如此,整个社会仍然认为失地农民是弱势群体,即给农民的补偿还是低了而不是高了。因此造成这样的误解,认为土地资源极其昂贵,一亩土地几十万元,用每亩数十万元来造地或保护土地,集约节约用地花费昂贵代价是值得的。

  之所以产生这种片面甚至错误的认识,是因为这里面有两个问题被忽视了。一是虽然城郊土地征收成本高达几十万元,却好像还是地方政府占了便宜,因为这块土地处在城郊,这块土地的价值不是来自其本身,不是来自农业用途,而是来自经济发展和城市扩张所附着在特定位置土地上的价值,来自其非农使用。若没有城市发展,没有被纳入城市发展规划区,这块土地用于农业,其年收益也就在千元/亩,其农业价值也就在万元/亩,而不可能达到数十万元/亩。不能将特定区位的土地非农使用形成的农业用途补偿推广到全国一般农村甚至土地资源上去。

  二是特定区位土地上所附着的巨额非农使用增值收益来自何处?显然不是来自农业用途,也不是因为农地非农使用本身,即不是来自土地资源本身,而只来自经济发展、城市扩张对建设用地的需要。城市经济要远远超出农业,且城市经济的一个重要特点是聚集所形成的规模经济。对城市来讲,区位是极其重要的,不同区位的土地可能具有完全不同的价值。因此,即使没有土地用途管制,即使所有土地都可以用于城市建设,城市建设也不可能无限地展开,这与城市本身的经济规模和城市内在需要的聚集程度有关。城市会形成自然边界。而国家为了保护耕地,一般又会通过土地用途管制,采取偏紧的城市建设用地供给,从而使城市建设用地的最低边际价值也要远高于农地价值,由此形成了特定区位土地非农使用的巨额增值收益。

  也就是说,特定区位土地非农使用的增值收益来自城市建设和国家偏紧的建设用地供给,这两者都通过城市规划予以落实。规划区内的特定区位农地非农使用的增值收益与土地本身没有关系。我们不能用这些规划区内农地非农使用的价值来衡量全国土地资源的价值,并因此去再造土地,比如填海造地。

  土地非农使用并非土地本身产生价值,其价值来自一个国家的经济发展和城市扩张。经济发展、城市扩张所附着在特定区位土地上的价值是全社会共同的财产,是经济发展的全民成就。土地并非自身万能,而只是充当了国家经济发展所形成剩余的再分配手段。既然土地上附着的价值是由国家经济增长所附着上去的,那么这个财富理应“涨价归公”“地利共享”。当前中国土地制度正好实现了这样一种“地利共享”,这样的土地制度是中国跨越中等收入陷阱最大的“制度红利”,无疑应当坚持并完善。

  中国土地资源紧张,因此要保护耕地,这是共识。但若我们对土地资源保护过头,而认识不到当前中国正处在快速经济发展和城市扩张过程中,甚至因为保护土地资源而限制了经济发展和城市扩张,进而影响中国现代化,就说明我们对土地资源的认识出现了偏差。土地资源既要满足且首先要满足经济发展的需要,又要予以保护。土地资源不是一个静态概念,而是动态的。当中国经济发展起来,城市化完成之后,一方面农民的宅基地大量退出,另一方面国家也更有能力投资开垦土地,且更有能力整理低效使用的甚至被抛荒的土地,中国就可以保有更大规模的优质耕地。

  我们现在尤其不能因为保护耕地而限制了经济发展和城市扩张。而经济发展和城市扩张带来农地非农使用增值收益的分配在这个过程中又形成了特殊的助推力,模糊了本来清晰的战略。

  回到文题,当前中国土地问题的焦点是利益分配而不是资源保护。今天的总体政策和学界的主张恰是在中国发展的关键点上拿土地说事。而对于土地利益分配问题,中国土地制度相关法律规定十分清晰,本已解决。但在中国如此之快的城市化进程中,面临如此巨大的农地非农使用增值收益的分配,发生利益博弈乃至出现恶性事件实属正常。


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