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在转换与调整中提升空间价值

来源:中国自然资源报网    作者:李宗义 勾斌 项亚楠 黄秋童    发布时间:2020-10-15


  在生态文明建设背景下,国土空间规划面临着促进区域协调发展、形成绿色生产生活方式、塑造高品质人居环境、实现国家治理水平现代化四大方面的新要求、新考验。市级国土空间总体规划作为“五级三类”规划体系中的重要部分,起到承上启下的关键作用,是对国家战略部署的细化落实与区域开发保护的具体安排,也是对这些要求的技术性落实,其重要性不言而喻。

  

  近日,自然资源部办公厅印发《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》(以下简称《指南》),明确了市级总规是城市落实新发展理念、实施高效能空间治理、促进高质量发展和高品质生活的空间政策,确定了九个方面的主要编制内容,为我们编制符合新时代新要求的市级总规指明了方向。结合实际工作,我们认为,围绕国土空间规划面临的四大考验,在规划编制中需要重点处理好四组关系。

  

  全局视野与地方特色

  

  把握全局和地方的关系是促进区域协调的关键所在,在《指南》的九项内容中,重点体现在明确发展目标战略、优化空间总体格局、彰显地方地域特色等部分。

  

  首先,规划不能只着眼于本行政区域,要树立全局视野,把握发展大势,充分体现战略性。以四川的城市为例,在战略目标的研究过程中,要主动把地方发展放到党中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局、推动成渝地区双城经济圈建设等重大战略部署中进行谋划,通过区域规划统筹协调各类要素并处理好相邻关系,找准城市自身的目标定位,使城市在借势实现发展的同时也为大局贡献力量。其次,在总体格局的构建中,要贯彻落实协调、开放、共享理念,增强中心城市和市域内优势区域的经济和人口承载能力,统筹要素指标,在市域内构建优势区域重点发展、生态功能区重点保护的发展格局。同时,也一定要重视国土空间的地域特征,不能脱离地方的自然地理格局来编制规划。“一方水土养一方人”,规划要尊重地方的资源禀赋和发展特征,不论是评价评估指标体系的建立、国土空间发展问题风险的把握,还是地域特点和文化特色的彰显,都要因地制宜、符合实际。

  

  资源利用与价值提升

  

  我们要形成绿色的生产生活方式,关键在于处理好资源利用和价值提升的关系,规划编制中要切实掌握《指南》九项内容中强化资源环境底线约束和推进国土整治修复两个部分的要求。

  

  从国土空间全域全要素来看,人与自然是生命共同体,整个国土领域的有效利用和价值提升并不只是从人的角度出发,各类资源要素本身就已经有着自己的价值体现,即使是无人的原始森林也是一种空间利用方式。国土空间规划是对一定区域国土空间的开发保护在空间和时间上作出的总体部署与统筹安排,因此规划本质上就是对空间现有使用方式的一种调整和转换,而不是在一张“白纸”上自由作画。每一寸国土都是有价值的,当我们规划将某种资源的一种用途转换为另一种用途时,应对规划的可行性和必要性从底线约束和价值提升两个方面进行检验。底线约束方面,通过坚持生态优先、坚持粮食安全不可动摇、科学划定三条控制线等,对用途的调整进行刚性管控。价值提升方面,首先要对价值进行判断,包括社会价值、经济价值、环境价值等;其次重点对不同价值之间进行取舍,如“绿水青山就是金山银山”体现了不因一时利益破坏生态环境的生态价值,又如最近热议的“合村并居”反映了尊重村民意愿、不得损害村民利益的人本价值。总体而言,国土空间规划不是简单的工程问题,其目的是在综合考虑社会、人文、生态等价值体现的基础上,通过资源合理利用、空间用途调整实现空间价值的提升。

  

  规模发展与结构优化

  

  塑造高品质人居环境需要改变传统发展模式,处理好“量”和“质”的关系,在规划编制中要重点落实《指南》九项内容中优化空间结构和提升连通性、完善公共空间和公共服务功能、完善基础设施和推进城市更新等部分的相关要求。

  

  国土空间规划是一个通盘的考虑,既强调了约束,也关注了发展;无论针对人还是针对用地,都要既体现量的改变,更注重质的提升。过去,我们把人作为一种生产资料来进行配置,重点关注的是人口规模。在新的国土空间规划中,需要更加关注人口的结构、人的行为活动和人的各方面感受等内容。在发展方式上,摒弃“先生产、后生活”的发展思想,强调开发与保护并重的规划建设模式,追求宜业宜居的生产生活环境,从工业逻辑回归人本逻辑,实现从“产城人”到“人城产”的转变。在发展规模上,避免城市“摊大饼”“画大圈”现象,改变规模驱动方式,坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则,通过空间结构的供给侧改革,合理确定城市规模。在空间布局上,一方面停止对单一功能大区域的规划,推动产城融合,从结构性的变革入手解决城市病;另一方面推动城市更新补齐民生短板,通过对人群结构和相应需求的科学分析,合理配置公共服务设施,围绕生活圈的构造保证城市的公共利益。同时,将传统的集中式大型城市公园打散,合理构建包含社区公园、口袋公园的绿地系统,让城市景观资源辐射更大的空间范围,让更多身处城市不同地理位置的市民享受到城市公共开放空间带来的舒适便利。

  

  美好蓝图与实施管理

  

  实现国家治理水平现代化,需要在规划中处理好蓝图规划和政策规划的关系,在市级国土空间总体规划编制中更加注重规划的实施性。一方面,国土空间规划是能够直接反映群众幸福生活的美好蓝图。通过全面落实顶层设计,对空间发展进行战略性、系统性安排;通过构建社会发展和资源环境相协调的空间格局,为人民群众创造良好生产生活环境;通过探索解决不平衡不充分问题的发展新路子,创造高品质生活。另一方面,国土空间规划不只是预测未来,也不仅仅是描绘未来,而是要能够对未来的不确定性进行应对,进而塑造更加美好的未来,更强调操作性和实施性。具体而言,主要体现在时间和政策两大方面。时间维度上,规划要编制国土空间近期计划、年度实施计划等内容,作为分阶段实施国土空间总体规划的重要依据,并且做好统筹协调,规划目标要与国民经济和社会发展规划相衔接;政策维度上,规划要注重政策设计,没有政策和机制保障的规划没有实施价值。因此,在落实和细化主体功能区等政策的同时,规划需要结合实际情况,提出具有针对性、可操作的财政、投资、产业、环境、生态、人口、土地等规划实施政策措施,以保障规划目标的实现。

  

  (作者单位:四川省国土空间规划研究院)


原文链接:http://www.iziran.net/shendu/20201015_128290.shtml

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